ЦЕНЗУРА СТЕЛЕТ МЯГКО
30 января в Тбилиси прошла региональная конференция “Возможности сотрудничества медиа-организаций”, организованная Программой по сотрудничеству на Южном Кавказе Фонда "Евразия" при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID). Один из представленных на мероприятии докладов (докладчик — председатель Комитета по защите свободы слова Ашот Меликян) базировался на мониторинге армянской, азербайджанской и грузинской прессы, проведенном в январе-сентябре 2005 Ереванским пресс-клубом, Объединением журналистов Азербайджана "Ени несил" и грузинской Ассоциацией "BS Press". (С результатами исследования "Чему служит слово?" можно ознакомиться на веб-сайте ЕПК: www.ypc.am в разделе "Исследования".)
Еще один доклад был посвящен теме “Свобода слова в Армении: гарантии и новые вызовы". С ним выступил президент Ереванского пресс-клуба Борис Навасардян. Ниже представляем вашему вниманию версию этого доклада, подготовленную специально для Еженедельного бюллетеня ЕПК.
ОДНОЙ из задач “евразийской” Программы по сотрудничеству на Южном Кавказе является обмен “ноу-хау” в различных важных для общества сферах, синхронизация реформ в Азербайджане, Армении и Грузии. В этом смысле трудно переоценить проекты, направленные на выпуск совместной информационной продукции, активизацию роли СМИ в урегулировании конфликтов, гармонизацию медийного законодательства в трех странах региона. Уверен, мои коллеги в своих выступлениях расскажут о многочисленных полезных региональных инициативах, поддержанных Программой по сотрудничеству.
Но нельзя сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что в наших странах есть влиятельные силы, сопротивляющиеся реформам. Они, с одной стороны, ублажают западных партнеров, демонстрируя свою приверженность демократии и свободному рынку, а с другой — делают все, чтобы жить по-старому, извращая внедряемые институты цивилизованного общества в соответствии с собственными интересами. Сформировались даже своеобразные технологии имитации, мимикрии и эффективные механизмы обмена этими технологиями. Иначе говоря, у реакционных сил своя “программа сотрудничества”.
В своем докладе я попробую проанализировать те процессы в области СМИ, которые могут представлять общие для всех трех стран угрозы, вызовы свободе слова. Надеюсь, наши совместные усилия помогут нам противодействовать регрессивным тенденциям и, наоборот, закреплять имеющиеся достижения.
Законодательные гарантии свободы слова в Армении содержатся прежде всего в Конституции республики. В ноябре 2005 в результате референдума в нее были внесены многочисленные изменения, которые предполагают серьезную реформу законодательства в ряде областей, в том числе в законах, регулирующих деятельность средств массовой информации. Анализ и оценки этих положений представлены в целом ряде материалов ЕПК (см. выпуски Еженедельного бюллетеня ЕПК от 30 сентября — 6 октября 2005, 23-29 сентября 2005, 9-15 сентября 2005, 25 августа — 1 сентября 2005, 8-14 июля 2005). Сегодня же хотелось бы коснуться одной из поднятых нами ранее проблем.
Ереванский пресс-клуб и его партнеры считали, что в Конституции должно быть закреплено положение, запрещающее любые формы цензуры. Это наше предложение, как и то, что касалось органов, регулирующих вещательную сферу, было поддержано и Защитником прав человека Армении, и экспертом международной организации “Артикл 19”, однако было отвергнуто авторами поправок.
Идея фиксации запрета любых форм цензуры на конституционном уровне исходила из реальности, что в странах, вступивших на путь демократии и имевших в недалеком прошлом государственные органы цензуры, сохраняется опасность применения ее завуалированных форм. И соответствующее положение в Конституции могло послужить в определенной степени гарантией исключения ее скрытых проявлений как в различных законах, так и на практике.
Кстати, запрет на цензуру включен в Основные Законы таких стран, как Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Италия, Колумбия, Латвия, Нидерланды, Польша, Португалия, Россия, Таиланд, Швейцария, Япония. Такую же роль играет, фактически, и Первая поправка к Конституции США. Однако армянские законодатели не захотели присоединиться к этому ряду.
Между тем одной из актуальнейших проблем, волнующих сегодня защитников свободы слова во всем мире, является своеобразная “мутация” института цензуры, против чего, как и против вируса “птичьего гриппа”, пока не найдено адекватной вакцины. Очень своевременный отчет “Возрастающая угроза мягкой цензуры” был подготовлен в конце 2005 “Правовой инициативой открытого общества”. Угроза, о которой говорится в отчете, касается практически всех стран.
Но наиболее показательная ситуация с ограничением свободы слова и применением “мягкой” или “усовершенствованной”, “продвинутой” цензуры складывается в странах, подобных нашим. Особенно перед выборами или референдумами, когда правящим силам необходимо любой ценой добиться конкретного политического результата. Как отмечается в упомянутом выше отчете, в Казахстане перед президентскими выборами 4 декабря прошлого года были расторгнуты договора о печатании в типографиях оппозиционных газет. В Беларуси государственное агентство-монополист по распространению периодики объявило, что прекращает распространение оппозиционных газет в нынешнем году, когда состоятся президентские выборы.
В России, где к подобным прямолинейным шагам прибегать не принято, используются более изощренные методы. Президентская администрация через правовые механизмы, государственные компании и лояльные политические силы добивается доминирования на рынке контролируемых СМИ над критически настроенными. Можно сказать, что в Армении и других южнокавказских странах применяется именно российский вариант “мягкой” цензуры в отношении СМИ. И — подчеркну сказанное выше — это сегодня является, возможно, самым серьезным вызовом свободе слова и прессы в наших странах.
При этом используемые приемы можно разделить на 4 условные группы:
1. Злоупотребление государственными фондами и монополиями. К примеру, финансирование государственных и общественных СМИ, прежде всего телерадиокомпаний, используется в узких политических целях, равно как и размещение рекламы государственных или занимающих монопольное положение на рынке общественных услуг компаний исключительно в лояльных СМИ. Таким образом, деньги налогоплательщиков и общественные блага ставятся на службу групповым и частным интересам.
2. Злоупотребление регулирующими и контрольными функциями. Здесь речь идет о действиях, направленных против свободы слова, но прикрываемых правовыми или рыночными механизмами. В качестве примера можно привести манипулирование конкурсами или тендерами на лицензирование вещателей с тем, чтобы поддержать политических сторонников и лишить эфира независимые голоса; проведение фискальных, трудовых и иных инспекций по избирательному принципу, когда наказания удостаиваются только те, на кого нужно оказать политический нажим. Причем, в этих случаях жертвами санкций могут становиться не только непосредственно медиа-компании, но и другие сферы бизнеса, в которые вовлечены владельцы критически настроенных СМИ.
3. Злоупотребление законами о диффамации. Его основой является существенная зависимость судов от исполнительной власти и их коррумпированность. Как следствие, не составляет большого труда добиться обвинительных решений против неугодных журналистов или редакторов. В зависимости от законодательства конкретной страны наиболее эффективными могут быть уголовные наказания либо штрафы, возмещение ущерба.
4. Внеправовое давление. К нему относятся действия влиятельных чиновников и политиков, использующих откровенно противозаконные методы: давление на частный бизнес с тем, чтобы рекламные потоки шли в нужном направлении; прямое вмешательство в редакционную политику или содержание отдельных публикаций/передач посредством так называемой “телефонной цензуры” или подкупа журналистов, редакторов; применение физического насилия или угроз в отношении представителей СМИ.
На разных этапах “борьбы со злоупотреблениями свободой слова” — под такой замысловатой формулировкой маскируют свое неприятие принципов демократии, плюрализма и открытости современные апологеты авторитарных методов управления — в Армении применялись практически все из упомянутых приемов “мягкой” цензуры. Сегодня же те из них, которые относятся к первым двум группам, настолько усовершенствовались и достигли такой эффективности, что нужды в двух других, можно сказать, уже нет. Тем более, что доказать факт политического давления в случаях, относящихся к первым двум категориям, гораздо сложнее, чем в других.
Как бы ни сетовали правоохранительные органы на то, что “не могут найти” виновных в физическом насилии над журналистом, и как бы власти ни ссылались на “независимость” судьи, вынесшего в отношении журналиста обвинительный приговор, факты нарушения современных принципов свободы слова в обоих случаях налицо. А вот отнести к ним факт продажи телекомпании одним бизнесменом другому, более удобному для властей, или выраженное открытым голосованием предпочтение членов комиссии по распределению частот заведомо контролируемому властями соискателю перед независимым гораздо сложнее.
Классическим примером является деятельность Национальной Комиссии по телевидению и радио, признавшей заявки телекомпании “А1+” недостойными лицензии в 10 (!) конкурсах. Урок оказался столь убедительным для остальных, что сегодня в стране не осталось ни одного неконтролируемого властями телеканала. При этом в обиход все более активно вводится термин “самоцензура” — мол, никакого политического контроля или экономического давления на прессу у нас нет, просто руководители СМИ и журналисты проявляют “недостаточную объективность” в силу собственных убеждений, привязанностей, принципов и пр.
Надо отметить, что сами владельцы и руководители ряда армянских СМИ, находящихся “под колпаком” у властей и околовластной элиты, также охотно поддерживают эту “легенду”, “чистосердечно” сознаваясь в “грехе” самоцензуры. Мол, да, мы нарушаем принципы объективности и сбалансированного освещения, поскольку придерживаемся определенных взглядов и имеем свои политические пристрастия. Может, это и не очень хорошо, но иначе поступить в сложившейся ситуации (это может касаться, и исхода выборов, и недавнего референдума по Конституции) не можем… Тем самым, они, с одной стороны, угождают неоцензорам от власти, выгораживая их, а с другой — тешат свои гордость и самолюбие: ведь проще признать собственные ошибки, упущения, чем полную зависимость.
Но самое интересное, что на эту “туфту” попадаются и многие международные организации, из отчета в отчет трубящие о засилии самоцензуры в армянской журналистике. На самом деле, самоцензура как явление в нашей прессе, конечно, существует, но проявляется она в очень узких сферах, касающихся, как правило, традиционных национальных устоев и подходов. Причем круг тем, в отношении которых практикуется самоограничение и существуют внутренние табу, постоянно и стремительно сужается. Возрастающее же число случаев, когда журналист, хозяин или руководитель СМИ поступает так или иначе, поскольку ему угрожает потеря рабочего места, серьезные проблемы с бизнесом, лишение лицензии или разного рода другие весьма неприятные истории, рассматривать как “самоцензуру” несправедливо. Эта самая настоящая цензура — просто в ее “мягкой”, “завуалированной” форме.
Свежей попыткой формирования механизма, который может служить повышению эффективности скрытой цензуры, грозило стать применение Закона РА “О почтовой связи” (см. Еженедельный бюллетень ЕПК от 2-8 декабря 2005). В конце 2005 компании, занимающиеся распространением печатной периодики, начали посещать налоговые инспектора, которые, ссылаясь на соответствующие положения закона “О почтовой связи” и Закона РА “О лицензировании”, требовали предъявить лицензию на доставку газет и журналов по подписке. Между тем эти положения стали сюрпризом как для самих компаний-распространителей, так и для СМИ, журналистских объединений, не предполагавших, что прежде не лицензируемая деятельность теперь подлежит таковому.
Предусматривалась пошлина за получение лицензии на распространение печатных СМИ по подписке в размере 5 млн драмов (более $ 11 тыс.), что для небольших частных компаний стало бы непосильным бременем. Более того, за отсутствие лицензии на компании-распространители мог быть наложен штраф в размере 50% от годового оборота. Выполнение вышеперечисленных финансовых обязательств привело бы почти всех распространителей к банкротству, а доминирующую позицию на рынке заняли бы 1-2 крупные компании. Иными словами, возникала серьезная угроза монополизации рынка распространения печатных СМИ по подписке, которая развязала бы властям руки для применения при необходимости отмеченного выше белорусского сценария.
По мнению профессиональных организаций и юристов, подобное применение закона “О почтовой связи” противоречило статье 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая устанавливает, что каждый имеет право на распространение информации и идей без вмешательства государственных органов, и что лицензирование, связанное с получением и распространением информации, может применяться только по отношению к радио, телевизионным и кинематографическим учреждениям. Оно противоречило также статье 19 Всеобщей Декларации прав человека и статье 27 обновленной Конституции Армении.
В заявлении инициативы “Партнерство во имя открытого общества” отмечалось (см. Еженедельный бюллетень ЕПК от 16-22 декабря 2005), что деятельность организаций, осуществляющих подписку и доставку печатной периодики, не соответствует тому определению почтовых услуг, которое содержится в законе “О почтовой связи”, и не должна быть включена в перечень этих услуг, а следовательно, подпадать под действие закона.
Более того, лицензирование организаций, занимающихся распространением печатной периодики по подписке, не вытекает из принципов и целей, установленных в законе "О лицензировании", одно из положений которого устанавливает, что лицензирование деятельности хозяйствующих субъектов должно, в первую очередь, содействовать развитию рынка.
Журналистская общественность Армении и НПО поставили вопрос об исправлении сложившейся ситуации как путем внесения поправок в законодательство, так и пересмотра оснований для его практического применения. Помимо прочего, применение закона в изначально предполагавшемся варианте сделало бы тщетными все усилия Фонда “Евразия”, реализующего совместно с Институтом Открытого Общества программу поддержки и диверсификации рынка услуг по распространению газет.
Не странно ли это: зарубежные донорские организации расходуют средства, чтобы помочь нам в укреплении демократических институтов и цивилизованного рынка, а наши собственные законодатели ставят им палки в колеса? Хочется верить, что происходит это по недомыслию, невниманию и из-за отсутствия действенной, профессиональной экспертизы проектов законодательных и нормативных актов. Возможно, имеет смысл подумать о формировании соответствующей общественной экспертной структуры, служащей своеобразным ситом и препятствующей прохождению недоброкачественных документов.
Конкретно в случае с законом “О почтовой связи” история получила оптимистическое развитие. После упомянутого заявления все вовлеченные госорганы получили разъяснения от профильного министерства (которое как разработчик закона имеет полномочия его толковать), что подписка на периодику не является почтовой услугой и, следовательно, не считается деятельностью, подлежащей лицензированию (см. Еженедельный бюллетень ЕПК от 3-9 февраля 2006). Однако о хэппи-энде можно будет говорить только после внесения уточняющих поправок в сам закон, и это — следующая задача заинтересованных институтов гражданского общества.
Впрочем, влияние последних на законодательство может вскоре стать невозможным в Армении. Я имею в виду законопроект “О лоббистской деятельности” (см. публикацию “Продвижение демократии из-за рубежа?” в Еженедельном бюллетене ЕПК от 18-24 ноября 2005). Он был подготовлен Министерством юстиции РА, уже одобрен правительством и находится в обращении в Национальном Собрании РА. Идея закона вполне цивилизованная — регулирование разного рода влияний на принятие законодательных актов и разработку государственной политики, вывод рычагов этих влияний из тени. Однако посмотрим, каков будет эффект от применения этого проекта, если он станет законом, в ближайшей перспективе.
Учитывая могущество неформальных институтов, о которых говорилось выше, основные механизмы защиты на правительственном и законодательном уровне узкогрупповых интересов останутся невидимыми, и законопроект “О лоббистской деятельности”, в случае его принятия, их затрагивать не будет. А вот на ком закон реально отразится — это институты гражданского общества. Во-первых, он в своих дефинициях не ставит разницы между лоббизмом и защитой общественных интересов. Получается, что любая деятельность некоммерческих неправительственных организаций, направленная на изменение законодательства (скажем, подготовка законопроектов или участие в разработке государственной политики в различных сферах), рассматривается как лоббистская и потребует специальной регистрации. Во-вторых, предусматривается запрет на лоббистскую деятельность, если она финансируется из-за рубежа. Между тем финансирование деятельности сектора НПО в Армении на 90% (а зарубежная экспертная помощь им на все 100%) осуществляется международными донорами, и квалифицированные усилия по защите общественных интересов со стороны гражданского общества могут оказаться фактически парализованными.
Отметим, что этот законопроект подготовлен на деньги зарубежного гранта. То есть выделившая его структура закрывает таким образом возможность какого-либо участия своего и других доноров в использовании существенной части инструментария продвижения демократии. В частности, под угрозой находится эффективность проекта Агентства США по международному развитию (USAID) стоимостью, если не ошибаюсь, в 6.5 млн долларов США, направленного (кстати, о палках в колеса) именно на усиление потенциала НПО в области защиты общественных интересов…
Возможно, последний пример не имеет непосредственного отношения к проблемам СМИ, но развитие свободы слова трудно рассматривать в отрыве от процесса становления других демократических институтов. И вызовы, с которыми они сталкиваются в последнее время, общие.
В заключение хочу поблагодарить организаторов конференции за многолетнюю плодотворную деятельность и за возможность поднять волнующие нас вопросы, а также выразить надежду, что согласованные усилия журналистов, представителей гражданского общества и международных, донорских организаций помогут нам, вопреки всем трудностям, построить мир и демократию на Южном Кавказе.
