НЕСОСТОЯВШАЯСЯ РЕФОРМА ИЛИ СТРАСБУРГ НАМИ ДОВОЛЕН
Подписание президентом РА 20 мая 2009 пакета поправок в законы, регулирующие деятельность телевидения и радио, ознаменовало завершение более чем 12-летнего процесса формирования вещательного законодательства Армении. И можно с полной ответственностью говорить о том, что практика тотального контроля властных структур над вещательной сферой получила столь желаемую последними и полную законодательную поддержку при благословении экспертов Совета Европы и парламентской оппозиции.
Почему мы говорим о 12-летнем процессе? Потому что в марте 1997 первая версия законопроекта о телевидении и радио прошла первое чтение в парламенте. Раскритикованная тогда журналистскими организациями, в том числе Ереванским пресс-клубом, а также представителями Совета Европы, зарубежными экспертами, эта версия была изъята из обращения. Последовавшие затем три года работы над законопроектом весьма напоминали то, что происходило в последние месяцы: ЕПК, “Интерньюс” и их партнеры приглашались на обсуждения, у нас просили идеи, предложения, однако принимали в расчет лишь те, которые не мешали реализации главной цели — не допустить и намека на независимость органов, регулирующих и управляющих вещательной сферой, перекрыть дорогу к эфиру неподконтрольным теле-, радиокомпаниям.
Причем и на том этапе, и сейчас законопроекты в процессе работы над ними приобретали внешне все более благообразный вид, но суть их ничуть не менялась. В результате, при наличии в стране около 50 телевизионных каналов общественность Армении, политические силы, эксперты в этой области, просто телезрители крайне не удовлетворены тем, что видят в эфире. Отсутствие реального плюрализма мнений, остающиеся без последствий нарушения правовых и этических норм, неприкрытая манипуляция общественным сознанием в угоду частным интересам, пренебрежение культурной, просветительской, информационной функциями — стали характерными чертами вещания, в том числе общественного.
Все эти пороки, обусловленные в том числе неэффективной законодательной базой, дополнились в сентябре 2008 введением — со смехотворным обоснованием — моратория на проведение конкурсов по лицензированию теле-, радиовещания. Таким образом, на два года (а по прозрачному замыслу авторов этой идеи, на неопределенный период) исключается даже теоретическая возможность для формирования конкурентной среды в теле-, радиоиндустрии.
Избавление от такого “букета” проблем требовало кардинальной реформы вещательной сферы, первым шагом которой должно было стать совершенствование законодательной базы. Однако вступивший в силу новый пакет поправок не устранил ни одну из проблем, поднимаемых в последнее время медийным сообществом Армении и международными организациями.
Во-первых, механизмы, описанные в обновленном законодательстве, по определению не могут повысить степень независимости Национальной Комиссии по телевидению и радио (НКТР) — органа, регулирующего деятельность теле- и радиокомпаний.
Во-вторых, осуществленные поправки никоим образом не способствуют реальной реформе Общественной телерадиокомпании, включению ОТРК в поле правового регулирования, внедрению принципов ее ответственности и подотчетности обществу. Иными словами, как не было в Армении подлинного общественного вещателя, создание которого было предусмотрено обязательствами, взятыми страной при вступлении в Совет Европы, так нет его и сейчас.
В-третьих, принятый пакет законопроектов не решает задачу формирования правовых условий для проведения беспристрастных и прозрачных конкурсов по лицензированию теле-, радиовещания. Он не содержит никаких гарантий от субъективных решений членов Национальной Комиссии и не предполагает четкое обоснование последними своего выбора.
Наконец, в-четвертых, несмотря на очевидную несостоятельность всех аргументов в пользу введения моратория на распределение частот — под надуманным предлогом перехода на цифровое вещание, положение о замораживании конкурсов так и осталось неприкосновенным. Это невозможно рассматривать иначе, как нежелание властей допустить в эфир какую-либо вещательную компанию, находящуюся вне их политического контроля, неготовность делать выводы из постановления Европейского суда по правам человека по иску ООО “Мелтекс” (учредителя телекомпании “А1+”) от 17 июня 2008 и выполнять Резолюцию 1620 (2008) Парламентской Ассамблеи Совета Европы.
Изменения в законодательстве, не содержащие принципиальных решений перечисленных проблем, могут рассматриваться исключительно как косметические, представляют из себя имитацию реформ и ни в коей мере не способствуют улучшению ситуации в теле- и радиоэфире Армении. И освещение телевидением прошедших 31 мая 2009 муниципальных выборов в Ереване подтвердило, что основные негативные тенденции вещательной сферы сохраняются, что хор телеголосов послушен воле одной единственной дирижерской палочки. Все, что делали тележурналисты в этот период — и позитивное, и негативное — было предписано им “сверху”. И если на сей раз мониторинг Ереванского пресс-клуба зафиксировал некоторое улучшение освещения, по сравнению с президентскими выборами 2008, то это отнюдь не означает, что в будущем предписание “сверху” не будет иным и поведение вещательных СМИ вновь не опустится до уровня 2008 или даже ниже.
К принятию нового пакета законопроектов можно было бы отнестись более спокойно — в конце концов не все потеряно, и закон всегда можно изменить. Однако в том-то и дело, что ни стимулов, ни обязательств вновь обращаться к вещательному законодательству у армянских парламентариев более нет и в обозримом будущем не появится. Сегодня они получили право утверждать, что затянувшийся процесс приведения этого раздела законодательства в соответствие с обновленной в 2005 Конституцией худо-бедно завершился. Касающиеся медийной сферы положения Основного Закона, против которых в свое время резко выступали журналистские организации, выполнили-таки миссию, предусмотренную для них авторами: послужили удобным предлогом, сковывающим возможность формирования подлинно независимых органов, регулирующих вещательную сферу. От нынешних законотворцев тем не менее потребовалось немного демагогии в трактовке конституционных положений, чтобы исключить возможность независимого регулирования начисто. Как бы то ни было, обновленная Конституция более не является поводом для обращения к вещательному законодательству. И шансы, что правительство или парламент вновь возьмутся за принципиальные вопросы регулирования телевидения и радио, сегодня сведены к нулю.
Другим фактором, вынуждавшим армянские власти время от времени вспоминать о законодательном регулировании сферы телевидения и радио, были обязательства перед Советом Европы и критика международных организаций. Однако авторам нового пакета поправок удалось заполучить заключение эксперта Совета Европы, которое они имеют основание воспринимать как положительное. Следовательно, задача может считаться выполненной, и впервые за 12-летнюю историю армянского вещательного законодательства парламентарии освободились от обязательства перед партнерами из СЕ думать о новых изменениях. Более того, положительное заключение экспертов Совета Европы выполняет сегодня роль своеобразного щита от критики других международных и местных организаций: мол, Страсбург нами доволен, а остальное не имеет значения!
При этом само содержание заключения вызывает ряд вопросов, поставленных, в частности, в заявлении армянских журналистских организаций от 9 апреля 2009. Эксперт Совета Европы, оценивавшая пакет законопроектов по регулированию вещательной сферы, проигнорировала рекомендации Резолюций Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1532 (2007), 1609 (2008), 1620 (2008) и 1643 (2009). Обращаясь к выполнению Арменией обязательств перед СЕ и функционированию в стране демократических институтов, эти Резолюции формулируют актуальную повестку реформ, в том числе в области СМИ. В рекомендациях поднимаются проблемы независимости регулирующего органа, прозрачности конкурсов по лицензированию, возможности участия в них телекомпании “А1+”, моратория на распределение частот. Рассматривая пакет законопроектов без учета четырех последних рекомендаций ПАСЕ по Армении, эксперт Совета Европы, фактически, с одной стороны, обошла некоторые сомнительные положения действующего законодательства (в первую очередь, введение моратория на распределение частот), а с другой — оценивала целый ряд законодательных нововведений в отрыве от проблемной практики последнего времени (дефицит прозрачности и беспристрастности конкурсов по лицензированию теле-, радиовещания, отсутствие каких-либо форм подотчетности Общественной телерадиокомпании перед обществом и др.).
Эксперт приветствует дополнения к статье 50 Закона РА “О телевидении и радио”, которые предусматривают предоставление “полного обоснования” участникам конкурса, не получившим лицензию. При этом упоминается соответствующий пункт решения Европейского суда по правам человека от 17 июня 2008 по делу “А1+”. Однако по сути ничего нового в плане обоснования причин непредоставления лицензии новый законопроект не предлагает, механизмов определения критериев, которыми руководствуются члены НКТР, оценивая конкурсные заявки, как не было, так и нет.
Можно было бы привести много примеров недостаточно глубокого анализа пакета законопроектов экспертом СЕ. Однако проблема заключается не в частностях, а в методе, по которому формируется медийное законодательство в Армении, и в роли международной экспертизы в этом процессе. Несмотря на то, что при профильной комиссии Национального Собрания РА создана рабочая группа, состоящая из местных экспертов, последние законопроекты обсуждались этой группой лишь дважды, причем на этапах, когда эти обсуждения никакого существенного влияния на содержание проектов оказать не могли: первое касалось общих проблем и носило сугубо формальный характер, а второе было созвано за несколько дней до обсуждения пакета во втором чтении — когда авторы уже не собирались что-либо менять в своих подходах. В промежутке международные эксперты встречались и обсуждали законопроекты только с заинтересованными в их продвижении депутатами. Возражения, комментарии, разъяснения проблем практического применения тех или иных положений, которыми могли бы поделиться представители армянского медийного сообщества, публичные дискуссии давно никого не интересуют. Подобный закрытый процесс формирования законодательства не может принести иных результатов, нежели те, что мы имеем сегодня. Иными словами, институты гражданского общества лишены каких-либо реальных возможностей влиять на решение принципиальных проблем в законодательстве.
Участие в подобных имитационных процессах, членство в разного рода советах и группах, создаваемых исключительно для видимости, всегда противоречило принципам Ереванского пресс-клуба, и, как уже было заявлено, представители нашей организации более не будут входить в рабочую группу по медиа-законодательству при постоянной Комиссии НС РА по вопросам науки, образования, культуры, молодежи и спорта. Это решение может быть пересмотрено только в случае коренного изменения отношения армянских парламентариев к законотворческому процессу.
Между тем пока мы наблюдаем обратный процесс. Его свидетельством стал и один из первых прецедентов институционализации в обновленном вещательном законодательстве Общественного Совета, сформированного недавно президентским указом. Предусмотрев для этой структуры, воспринимаемой не иначе, чем витринный суррогат гражданского общества, роль в формировании органов, регулирующих вещательную сферу, армянские законодатели сделали еще один шаг в сторону подмены подлинных демократических процессов их имитацией.
Наконец, еще один фактор (наряду с волей властей, компетентным участием международных организаций, учетом предложений местных неправительственных организаций и экспертного сообщества), который мог бы способствовать здоровому, конструктивному законотворчеству, основанному на конкурентности идей и подходов — инициативность и принципиальность парламентской оппозиции — также не сработал в случае с поправками в вещательное законодательство, вступившими в силу в мае 2009. Каким образом консенсус фракции “Наследие” с правящей коалицией в этом вопросе сочетается с ее критикой ситуации в вещательной сфере и требованиями вернуть в эфир телекомпанию “А1+”, остается загадкой.
Надо полагать, новой возможности прорыва блокады армянского эфира следует ожидать тогда, когда те, кто мог, но не пожелал проявить принципиальность на этом этапе законодательных реформ, столкнется с очередными эксцессами в вещательной сфере. А они, судя по отношению к проблемам свободы слова в Армении, вряд ли заставят себя долго ждать…
Борис НАВАСАРДЯН
